Czy naprawdę jesteśmy równi? Udział MŚP w Polskich Zamówieniach Publicznych ze Szczególnym Uwzględnieniem Sektora Dostaw

I. Wprowadzenie: MŚP – Kręgosłup Gospodarki, Ale Czy Równy Partner w Zamówieniach Publicznych?

Mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) stanowią niezaprzeczalny fundament polskiej gospodarki. Ich dominacja jest przytłaczająca: według danych z lat 2022/2023, MŚP odpowiadają za 99,8% wszystkich przedsiębiorstw w Polsce, z czego mikroprzedsiębiorstwa stanowią aż 97,2%. Sektor ten jest również kluczowym motorem wzrostu gospodarczego, generując ponad 45% Produktu Krajowego Brutto (PKB) w 2021 roku i zapewniając zatrudnienie dla milionów Polaków (6,94 mln w 2022 roku).   

Rynek zamówień publicznych w Polsce to potężny strumień finansowy, którego wartość w 2023 roku wyniosła 279,8 mld zł, co stanowi około 10% PKB kraju. Jest to zatem rynek o ogromnym potencjale dla rozwoju MŚP. Jednakże, tytułowe pytanie "Czy naprawdę jesteśmy równi?" prowokuje do głębszej refleksji nad realną dostępnością i konkurencyjnością tego rynku dla sektora MŚP. Pomimo ich liczebnej i ekonomicznej dominacji, początkowa analiza wskazuje na pewne dysproporcje w udziale MŚP w zamówieniach publicznych.   

Celem niniejszego opracowania jest dogłębna analiza ewolucji przepisów Prawa Zamówień Publicznych (PZP) od 2004 roku, wpływu zmian progów stosowania ustawy, wyzwań związanych z wymogami doświadczenia i koncepcją "partnerstwa" dla MŚP, a także przedstawienie aktualnych danych statystycznych, ze szczególnym uwzględnieniem sektora dostaw. Analiza ta ma na celu wskazanie, czy i w jakim stopniu zmiany legislacyjne oraz polityczne przełożyły się na rzeczywistą równość szans dla MŚP w dostępie do publicznych kontraktów.

II. Ewolucja Przepisów Prawa Zamówień Publicznych (PZP) od 2004 Roku: Od Formalizmu do Elastyczności?

Ewolucja polskiego Prawa Zamówień Publicznych od 2004 roku to historia ciągłego dostosowywania do zmieniających się realiów gospodarczych, wymogów Unii Europejskiej oraz rosnących potrzeb rynku.

II.A. PZP z 2004 roku – Fundamenty i pierwsze kroki ku transparentności

Ustawa Prawo Zamówień Publicznych z 29 stycznia 2004 roku weszła w życie 2 marca 2004 roku i stanowiła kluczową implementację odpowiednich dyrektyw Unii Europejskiej, w tym 2004/18/WE i 2004/17/WE. Jej wprowadzenie miało na celu zracjonalizowanie gospodarki środkami publicznymi i ograniczenie zjawisk patologicznych, budując społeczne zaufanie do sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych.   

Wśród kluczowych założeń tej ustawy znalazły się: umocnienie i rozwinięcie podstawowych zasad, przede wszystkim zasady jawności, poprzez zobowiązanie zamawiających do ujawniania kwoty przeznaczonej na realizację zamówienia jeszcze przed otwarciem ofert. Wprowadzono również decentralizację systemu zamówień publicznych, przenosząc szereg kompetencji decyzyjnych na rzecz zamawiającego. Jednocześnie zwiększono obowiązki i uprawnienia kontrolne Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP), zwłaszcza dla dużych zamówień, których wartość przekraczała 5 mln euro dla dostaw i usług oraz 10 mln euro dla robót budowlanych. Dla mniejszych przetargów procedura udzielania zamówień została uproszczona, a za podstawowe tryby uznano przetarg nieograniczony i ograniczony. Wykonawcom przyznano również uprawnienie do wnoszenia środków ochrony prawnej od progu 6 000 euro.  

Początkowe reformy PZP, począwszy od 2004 roku, miały wyraźny cel w postaci zwiększenia transparentności, racjonalności wydatkowania środków publicznych i budowania zaufania. Te intencje były z pewnością pozytywne. Jednakże, mimo tych szczytnych założeń, ramy prawne wprowadzone w 2004 roku, z czasem okazały się zbyt sztywne i biurokratyczne dla dynamicznie rozwijającego się sektora MŚP. W praktyce, formalizacja procesów, choć miała zapobiegać nadużyciom, mogła nieświadomie tworzyć nowe bariery administracyjne dla mniejszych podmiotów. Na przykład, możliwość wnoszenia odwołań od progu 6 000 euro, choć stanowiła zabezpieczenie prawne, dla wielu MŚP mogła być obciążeniem ze względu na związane z tym koszty i złożoność procedur prawnych. Ta początkowa struktura, choć konieczna do uporządkowania rynku, stworzyła kontekst dla późniejszych, bardziej radykalnych zmian, które miały na celu zwiększenie elastyczności i dostępności rynku dla MŚP. 

II.B. Nowe PZP z 2019 roku (obowiązujące od 2021) – Rewolucja czy Ewolucja?

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2021 roku , była odpowiedzią na potrzebę modernizacji i dostosowania systemu do współczesnych realiów. Jej nadrzędnym celem było podniesienie efektywności systemu zamówień publicznych, a jednym z kluczowych środków do osiągnięcia tego celu miało być zwiększenie udziału i wzmocnienie pozycji MŚP w postępowaniach.  

Zmiany progów stosowania ustawy: Jedną z najbardziej znaczących zmian było wprowadzenie nowego progu stosowania ustawy dla zamówień krajowych. Stare PZP z 2004 roku posługiwało się zmiennym progiem 30 000 euro netto, który wymagał regularnych aktualizacji w zależności od kursu przeliczeniowego euro. Nowe PZP zastąpiło tę zmienną kwotę stałym progiem 130 000 zł netto, od którego obowiązkowe jest zastosowanie przepisów ustawy. Co więcej, od 2026 roku planowany jest wzrost tego progu do 170 000 zł. Progi unijne, wyrażone w euro, pozostały bez zmian w swojej istocie i są aktualizowane co dwa lata, a ostatnia korekta weszła w życie 1 stycznia 2024 roku i zachowa aktualność do końca 2025 roku.  

Przejście z progu wyrażonego w euro na stałą kwotę w złotych dla zamówień krajowych jest zmianą o strategicznym znaczeniu, która stabilizuje otoczenie prawne dla MŚP. Firmy z sektora MŚP, działające głównie na rynku krajowym i rozliczające się w złotych, były dotychczas narażone na niepewność wynikającą z wahań kursów walutowych. Konieczność ciągłego monitorowania kursów i przeliczania progu stanowiła dodatkowe obciążenie administracyjne, które mogło być szczególnie dotkliwe dla mniejszych podmiotów z ograniczonymi zasobami do zarządzania ryzykiem walutowym. Stały próg w PLN eliminuje tę zmienność, zapewniając większą przewidywalność i ułatwiając planowanie udziału w mniejszych przetargach. Zwiększenie progu do 170 tys. zł od 2026 roku dodatkowo uprości procedury dla wielu podmiotów publicznych, takich jak samorządy, w przypadku zamówień o niższych wartościach, co potencjalnie otworzy drzwi dla jeszcze większej liczby MŚP, zwalniając je z biurokratycznych obowiązków związanych ze stosowaniem ustawy.  

Rozgraniczenie zamówień krajowych i unijnych: Nowa ustawa wyraźnie rozdziela procedury dla zamówień o wartości powyżej progów unijnych (prowadzonych z uwzględnieniem dyrektyw UE) od tych dla zamówień krajowych o niższych wartościach. W przypadku zamówień krajowych, nowe rozwiązania ukierunkowane na wsparcie MŚP mają przede wszystkim charakter proceduralny, charakteryzując się znacznie większą elastycznością i mniejszym formalizmem.  

Wprowadzenie "trybu podstawowego" z wariantami: Nowe PZP usunęło tryb "zapytania o cenę" oraz podstawowy tryb "przetargu nieograniczonego" dla zamówień krajowych. W zamian wprowadzono nową procedurę – "tryb podstawowy" – w trzech wariantach, różniących się zasadniczo kwestią komponentu negocjacyjnego. Wariant 2, przewidujący opcjonalne negocjacje, zyskuje na popularności, co widać po wzroście jego udziału w ogólnej liczbie prowadzonych postępowań: z 15,11% w 2023 r. do 17,07% w 2024 r. (III kw.) oraz z 14,85% w 2023 r. do 16,55% w 2024 r. (Q4). W I kwartale 2024 r. odsetek ten wyniósł 16,88%, w porównaniu do 14,94% w I kwartale 2023 r. i 12,72% w I kwartale 2022 r.

Obowiązkowa elektronizacja: Po tym, jak w 2018 roku pełna elektronizacja weszła w życie dla postępowań unijnych, od 1 stycznia 2021 roku analogiczne zmiany objęły wszystkie postępowania, w tym krajowe. Oznacza to, że oferty muszą być obligatoryjnie składane elektronicznie, a wykonawcy muszą zaopatrzyć się w odpowiednie podpisy elektroniczne. Złożenie oferty w formie papierowej skutkuje jej odrzuceniem.  

Obowiązkowa elektronizacja, choć przedstawiana jako "przełom" dla transparentności i efektywności zamówień publicznych , miała również swoje wyzwania, szczególnie dla MŚP. Z jednej strony, elektroniczne systemy (takie jak eNotices2) zapewniają większą przejrzystość procesu przetargowego, eliminują ryzyko nieuczciwych praktyk oraz oferują oszczędność czasu i kosztów poprzez uproszczenie składania ofert. Automatyzacja wyszukiwania ogłoszeń i zarządzania dokumentacją jest kluczowa dla firm z ograniczonymi zasobami. Z drugiej strony, nagłe wprowadzenie wymogu składania ofert wyłącznie elektronicznie i posiadania podpisów elektronicznych oznaczało, że przedsiębiorcy "przyzwyczajeni do papieru" musieli szybko przejść kurs poruszania się po platformach online. Dla wielu MŚP, szczególnie tych mniejszych i mniej zaawansowanych technologicznie, mogło to stanowić znaczącą barierę wejścia, wymagającą inwestycji w sprzęt, oprogramowanie i szkolenia, a także czasu na adaptację. Firmy, które nie dostosowały się do nowych wymogów cyfrowych, mogły zostać wykluczone z przetargów z przyczyn formalnych, niezależnie od jakości ich oferty. W ten sposób, mimo długoterminowych korzyści, elektronizacja stworzyła początkową barierę cyfrową, która mogła tymczasowo ograniczyć udział MŚP w rynku zamówień publicznych.  

II.C. Najnowsze zmiany i perspektywy (2025-2026)

Ewolucja PZP jest procesem ciągłym. Od 1 stycznia 2025 roku PZP ma zastosowanie do zamówień na wytwarzanie blankietów dokumentów publicznych (np. znaków akcyzy, kart do głosowania). Ponadto, od 1 czerwca 2025 roku weszły w życie redakcyjne zmiany w art. 94 i 96 PZP, wynikające z dostosowania do nowej ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Zmiany te mają charakter techniczny i nie modyfikują przebiegu procedur.  

W perspektywie długoterminowej, Rada Ministrów przyjęła 27 maja 2025 roku projekt nowelizacji PZP, którego celem jest ograniczenie dostępu wykonawców spoza Unii Europejskiej do krajowych zamówień publicznych, z wyjątkiem krajów, które podpisały z UE odpowiednie porozumienia (np. GPA). Jednocześnie, od 2026 roku wzrośnie próg stosowania PZP z obecnych 130 tys. zł do 170 tys. zł, co ma na celu dalsze uproszczenie procedur i zwiększenie konkurencyjności postępowań.  

Tabela 1: Ewolucja Progów Stosowania PZP i Kluczowych Zmian (2004-2026)

Okres/Data wejścia w życie	Ustawa/Zmiana	Próg stosowania (krajowy)	Kluczowe zmiany proceduralne/wpływ na MŚP
Marzec 2004	Ustawa Pzp z 2004 r.	Od 6 000 EUR (ochrona prawna), 30 000 EUR netto (ogólny próg)	Umocnienie jawności, decentralizacja, uproszczenie mniejszych przetargów, podstawowe tryby: przetarg nieograniczony/ograniczony.
1 stycznia 2021	Nowe Pzp z 2019 r.	130 000 zł netto	Pełna elektronizacja, rozgraniczenie zamówień krajowych/unijnych, tryb podstawowy (z negocjacjami), cel: zwiększenie udziału MŚP, zmniejszenie obciążeń (wadium, płatności).
1 stycznia 2025	Zmiany w Pzp (dot. wytwarzania dokumentów)	Bez zmian progu ogólnego	Stosowanie Pzp do zamówień na wytwarzanie znaków akcyzy, kart do głosowania itp.
1 czerwca 2025	Zmiany redakcyjne Pzp	Bez zmian progu ogólnego	Dostosowanie art. 94 i 96 do nowej ustawy o rynku pracy.
Od 2026	Projekt nowelizacji Pzp	170 000 zł	Dalsze uproszczenie procedur dla niższych wartości, zwiększenie konkurencyjności, ograniczenie dostępu wykonawców spoza UE.

  

Wartość tabeli: Tabela ta syntetycznie przedstawia ewolucję progów i kluczowych zmian w PZP od 2004 roku do perspektywy 2026 roku. Jest to kluczowe narzędzie do zrozumienia chronologii i charakteru zmian, a także ich potencjalnego wpływu na MŚP – od początkowych ram prawnych, przez znaczącą reformę w 2021 roku, po planowane dalsze uproszczenia. Wizualne podsumowanie tych punktów prawnych stanowi fundament całej analizy.

III. Udział MŚP w Polskich Zamówieniach Publicznych: Statystyki i Trendy

Analiza statystyczna udziału MŚP w zamówieniach publicznych pozwala na ocenę rzeczywistego wpływu zmian legislacyjnych i politycznych na ich pozycję na rynku.

III.A. Ogólny udział MŚP – Liczba ofert a wartość kontraktów

Mimo że MŚP stanowią 99,8% wszystkich przedsiębiorstw w Polsce i generują znaczną część PKB (45,3% w 2021 roku) , ich udział w zamówieniach publicznych wykazuje złożony obraz, wskazujący na pewne dysproporcje.   

W przypadku zamówień poniżej progów unijnych, MŚP wykazują się bardzo wysoką aktywnością. W 2020 roku złożyły one 82% ofert w tej kategorii , co stanowiło wartość nieznacznie wyższą niż w latach poprzednich (79-80% w latach 2017-2019). Co więcej, ponad 80% tych ofert zostało uznanych za najkorzystniejsze, a wartość umów zawieranych przez MŚP w tym segmencie stanowi ponad 80% ogólnej wartości zamówień. To potwierdza ich silną pozycję w mniejszych postępowaniach. 

Sytuacja wygląda jednak mniej korzystnie w przypadku zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne. Tutaj odsetek ofert złożonych przez firmy sektora MŚP wyniósł nieco ponad 65% ogółu w 2020 roku. Co prawda, za najkorzystniejsze uznawano je w przedziale 60-62% przypadków , jednak przełożyło się to na zaledwie 48% ogólnej wartości zamówień, co w 2020 roku stanowiło około 69,2 mld złotych. Dane Komisji Europejskiej również wskazują, że MŚP pozyskują około 45% zamówień o wartości powyżej progów unijnych.  

Powyższe dane ukazują wyraźną dysproporcję między dominującą liczbą MŚP w polskiej gospodarce i ich wysoką aktywnością w składaniu ofert a faktyczną wartością kontraktów, które zdobywają, zwłaszcza w przypadku zamówień powyżej progów unijnych. Oznacza to, że MŚP są bardzo aktywne i skuteczne w mniejszych przetargach krajowych, gdzie bariery wejścia są niższe, ale napotykają na znacznie większe trudności w zdobywaniu dużych, unijnych kontraktów. Ta sytuacja prowadzi do tego, że rynek zamówień publicznych, zwłaszcza w jego najbardziej lukratywnym segmencie, jest w dużej mierze "zawłaszczany" przez największe firmy, które stanowią zaledwie 0,2% rynku polskich przedsiębiorstw. Taki stan rzeczy jest nieproporcjonalny do fundamentalnej roli MŚP w krajowej gospodarce i sugeruje istnienie pewnego "szklanego sufitu" dla mniejszych podmiotów, ograniczającego ich dostęp do najbardziej wartościowych kontraktów.  

III.B. Sektor dostaw – specyfika i wyzwania

Szczególna uwaga w niniejszej analizie poświęcona jest sektorowi dostaw, który wykazuje specyficzne wyzwania dla konkurencyjności. W 2020 roku wskaźnik udziału MŚP w ofertach dotyczących usług i dostaw poniżej progów unijnych wyniósł 79%. Choć jest to wysoki odsetek, jest on niższy niż w przypadku robót budowlanych (88%).   

Najtrudniejsza sytuacja pod względem liczby składanych ofert występuje właśnie w przypadku zamówień na dostawy. W 2021 roku aż w 47,30% postępowań na dostawy złożono tylko jedną ofertę. Jest to wartość niezwykle wysoka w porównaniu do innych sektorów: w usługach odsetek ten wyniósł 39,46%, a w robotach budowlanych zaledwie 12,88%. Średnia liczba ofert w zamówieniach na dostawy w 2019 roku wynosiła zaledwie 2,21.  

Ten wysoki odsetek postępowań z jedną ofertą w sektorze dostaw jest alarmującym sygnałem braku konkurencji i wskazuje, że specyficzne bariery w tym sektorze są szczególnie trudne do przezwyciężenia dla MŚP, pomimo ogólnych wysiłków na rzecz zwiększenia ich udziału w zamówieniach publicznych. Niska konkurencyjność w dostawach może wynikać z szeregu czynników, takich jak bardzo specjalistyczny charakter niektórych produktów, dominacja kilku dużych graczy na rynku, którzy skutecznie zniechęcają mniejszych konkurentów, czy też specyficzne warunki kontraktowe (np. wymogi logistyczne, warunki płatności), które mogą być mniej korzystne dla MŚP niż w innych sektorach. Ponadto, zamówienia na dostawy mogą być rzadziej dzielone na mniejsze części, co ogranicza możliwości udziału MŚP. Ogranicza to możliwość uzyskania przez zamawiających optymalnej efektywności i jakości, a dla MŚP oznacza, że nawet przy uproszczonych procedurach, wejście na ten rynek jest utrudnione przez czynniki niezwiązane bezpośrednio z ich zdolnością do spełnienia podstawowych warunków, ale z szerszymi uwarunkowaniami rynkowymi i specyfiką zamówień na dostawy.  

IV. Wyzwania dla MŚP: Wymogi Doświadczenia i Koncepcja "Partnerstwa"

Pomimo licznych zmian legislacyjnych mających na celu ułatwienie dostępu MŚP do zamówień publicznych, sektor ten nadal napotyka na szereg wyzwań, z których kluczowe to wymogi doświadczenia oraz specyfika koncepcji "partnerstwa".

IV.A. Bariery wejścia i nadmierne wymogi doświadczenia

MŚP często zmagają się ze skomplikowanymi procedurami przetargowymi, brakiem doświadczenia w realizacji dużych projektów oraz koniecznością spełnienia wysokich wymogów finansowych. Inne problemy obejmują biurokrację na poziomie legislacyjnym, nieproporcjonalnie wysokie wymogi w zakresie kwalifikacji i certyfikacji, preferowanie dotychczasowych wykonawców przez zamawiających, zbyt duże rozmiary udzielanych zamówień, opóźnienia w płatnościach ze strony instytucji zamawiających oraz brak wpływu na konkretyzację przedmiotu zamówienia. Bariery finansowe dotyczą również wymogu wadium w przetargu.   

W kontekście wymogów doświadczenia, Prawo Zamówień Publicznych (art. 112 ust. 1) wyraża zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą warunki udziału w postępowaniu muszą być proporcjonalne do przedmiotu zamówienia. Zamawiający może wymagać doświadczenia z ostatnich trzech lat, ale ma prawo wydłużyć ten okres (np. do pięciu lat), aby zapewnić odpowiedni poziom konkurencji w postępowaniu. Co więcej, Krajowa Izba Odwoławcza (KIO) wypracowała stanowisko, zgodnie z którym wydłużenie przewidzianych w przepisach PZP okresów referencyjnych, w których badane jest doświadczenie wykonawcy, w pewnych okolicznościach jest wręcz obowiązkiem zamawiającego. Przykładowo, w wyroku z 15 września 2022 r. (sygn. akt KIO 2276/22) KIO nakazała wydłużenie okresu wymaganego doświadczenia z 3 do 5 lat.   

Jednakże, mimo tych prawnych zasad proporcjonalności i orzecznictwa KIO nakazującego elastyczność w wymogach doświadczenia, MŚP wciąż napotykają na praktyczne bariery. Wiele firm działających wcześniej na rynku komercyjnym nigdy nie miało potrzeby gromadzenia sformalizowanych referencji, które są często wymagane w przetargach publicznych. Co więcej, przedsiębiorcy wskazują, że w wielu przypadkach wymóg doświadczenia jest niewspółmierny do przedmiotu zamówienia. Ustalanie nadmiernych warunków udziału w postępowaniu jest zagrożone korektą finansową (obniżeniem dofinansowania o 25% kwoty dofinansowania przedmiotowego zamówienia). To stwarza dylemat dla zamawiających, którzy muszą zbalansować potrzebę zapewnienia jakości i bezpieczeństwa realizacji zamówienia z otwartością na MŚP. Groźba korekty finansowej za nieproporcjonalne warunki może prowadzić do konserwatywnego podejścia zamawiających, którzy, obawiając się zarzutów o niedostateczne zabezpieczenie interesów publicznych, mogą skłaniać się ku ustalaniu wymogów, które są "bezpieczne" z perspektywy kontroli, nawet jeśli są one na granicy dostępności dla wielu MŚP. W ten sposób, mimo intencji przepisów, ryzyko sankcji finansowych za ich naruszenie może prowadzić do nieświadomego, ale systematycznego wykluczania MŚP z udziału. Taka sytuacja wskazuje na lukę między intencją przepisów a ich faktycznym zastosowaniem w praktyce.   

IV.B. Koncepcja "Partnerstwa" – Poleganie na zasobach innych podmiotów (Art. 118 PZP)

Prawo Zamówień Publicznych, w art. 118 (dawniej art. 22a), jednoznacznie dopuszcza możliwość polegania wykonawcy na zdolnościach innych podmiotów (tzw. "użyczenie doświadczenia") w celu wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu, w tym w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia. Celem tej regulacji jest otwarcie zamówień publicznych na jak najszerszą konkurencję, z korzyścią zarówno dla wykonawców, jak i dla zamawiających, a także ułatwienie małym i średnim przedsiębiorstwom dostępu do zamówień publicznych.   

Istnieje jednak kluczowe rozróżnienie w zakresie stosowania tej zasady. W przypadku polegania na zdolnościach dotyczących wykształcenia, kwalifikacji zawodowych lub doświadczenia w zamówieniach na roboty budowlane lub usługi, podmiot udostępniający zasoby musi faktycznie zrealizować tę część zamówienia, do realizacji której jego zdolności są wymagane. Oznacza to, że użyczenie doświadczenia w tych sektorach często wiąże się z koniecznością faktycznego zaangażowania podmiotu trzeciego jako podwykonawcy lub konsorcjanta, co może komplikować relacje kontraktowe, podział zysków i odpowiedzialności. 

Natomiast, co jest szczególnie istotne dla analizy sektora dostaw, ten wymóg (fizycznej realizacji części zamówienia przez podmiot użyczający doświadczenie) NIE DOTYCZY ZAMÓWIEŃ NA DOSTAWY. Oznacza to, że w przypadku dostaw podmiot trzeci może udostępnić swoje zasoby w zakresie doświadczenia, kwalifikacji zawodowych i wykształcenia, i  nie musi realizować zamówienia bądź jego części. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, gdy zamawiający zastrzega obowiązek osobistego wykonania przez wykonawcę kluczowych prac związanych z rozmieszczeniem i instalacją w ramach zamówienia na dostawy (Art. 121 PZP).  

Ta wyraźna regulacja dla zamówień na dostawy, wyłączająca wymóg fizycznego wykonania części zamówienia przez podmiot użyczający doświadczenie, stanowi znaczącą, choć często niedocenianą, przewagę dla MŚP w sektorze dostaw. Ta elastyczność obniża próg wejścia, umożliwiając MŚP spełnienie wymogów doświadczenia bez konieczności angażowania partnera w operacyjną realizację kontraktu, co może znacznie zmniejszyć złożoność i ryzyko związane z tworzeniem konsorcjów lub podwykonawstwem. Pozwala to MŚP na samodzielne wykonanie zamówienia, jednocześnie spełniając formalne wymogi kwalifikacyjne. W ten sposób, koncepcja "partnerstwa" jest bardziej elastyczna i mniej obciążająca dla MŚP w obszarze dostaw, co jest kluczowym elementem ułatwiającym im dostęp do tego specyficznego sektora. Należy jednak pamiętać, że poleganie na cudzym potencjale nie może być fasadowe; musi być rzeczywiste i na czas niezbędny do realizacji zamówienia.  

V. Inicjatywy Wspierające Udział MŚP w Zamówieniach Publicznych

Rząd polski i instytucje unijne podejmują szereg działań mających na celu zwiększenie udziału MŚP w zamówieniach publicznych oraz profesjonalizację całego systemu.

V.A. Polityka Zakupowa Państwa na lata 2022-2025

Kluczowym dokumentem strategicznym jest "Polityka Zakupowa Państwa na lata 2022-2025", która ma na celu zwiększenie udziału MŚP w zamówieniach publicznych, promowanie innowacyjności, energooszczędności i ekologii. Dokument ten zawiera konkretne zalecenia dla zamawiających oraz działania wspierające ze strony państwa.  

Wśród kluczowych instrumentów wsparcia MŚP przewidzianych w Polityce Zakupowej Państwa znajdują się:

• Dzielenie dużych zamówień na mniejsze części: Jest to podstawowe narzędzie, które mogłoby zintensyfikować udział MŚP w rynku zamówień publicznych. Chociaż Dyrektywa Klasyczna i Sektorowa dały państwom członkowskim dowolność we wprowadzeniu obowiązku podziału zamówienia na części, strona polska nie skorzystała z tej możliwości. Rozumiem uzasadnienie, że nie zawsze można coś podzielić, niemniej jednak, zamawiający ma obowiązek zbadać, czy w konkretnych okolicznościach decyzja o braku podziału zamówienia nie naruszy konkurencji.  

• Uproszczenie procedur i proporcjonalne wymagania: Polityka ma na celu eliminację barier administracyjnych, które często stanowią przeszkodę dla mniejszych firm w ubieganiu się o zamówienia publiczne.  

• Krótsze terminy płatności i zaliczki/częściowe płatności: Przewiduje się udzielanie zaliczek i częściowych płatności również w umowach zawieranych na okres krótszy niż 12 miesięcy, co ma poprawić płynność finansową przedsiębiorstw, szczególnie istotną dla MŚP. 

• Ograniczenie stosowania nieproporcjonalnie wysokich kar umownych w stosunku do wartości zamówienia. Jednak w praktyce często ten zapis nie ma zastosowania pod pretekstem "dbania o interesy zamawiającego", a to z kolei wynika często z wniosków pozostawionych jak "niespodzianka po kocie w kuwecie przez instytucje kontrolijące zamawiających".

• Promocja pozacenowych kryteriów oceny ofert: Polityka Zakupowa Państwa ma na celu odejście od prymatu kryterium najniższej ceny. W 2023 roku cena była jedynym kryterium wyboru oferty w 42% wszczętych postępowań o wartości równej lub przekraczającej progi unijne oraz w 23% postępowań o wartości mniejszej niż progi unijne. Średnia waga kryterium ceny wynosiła około 62%.

• Wsparcie merytoryczne i szkolenia dla zamawiających i wykonawców: Polityka przewiduje budowanie potencjału i kompetencji praktyków zamówień publicznych poprzez szkolenia, warsztaty i stworzenie centralnego repozytorium wiedzy.

• Certyfikacja wykonawców: Planowane jest wprowadzenie dobrowolnego mechanizmu certyfikacji wykonawców. Ma on stworzyć wykonawcom możliwość uzyskania certyfikatu, który będą mogli wykorzystać w celu potwierdzenia swoich zdolności i zasobów na potrzeby wielu różnych postępowań, bez potrzeby gromadzenia i składania licznych dokumentów w każdym przetargu oddzielnie. Ten mechanizm ma przyspieszyć proces weryfikacji sytuacji wykonawcy, zmniejszyć ryzyko związane z nieprawidłową weryfikacją oraz potencjalnie ograniczyć liczbę odwołań do KIO.O tej sprawie już pisałem i napiszę jeszcze pewnie niejedno.

Wielość i zakres inicjatyw wspierających MŚP, od dzielenia zamówień po certyfikację wykonawców , świadczy o silnym zaangażowaniu państwa w poprawę sytuacji MŚP w zamówieniach publicznych. Niemniej jednak, utrzymujące się wyzwania, takie jak niska konkurencyjność w sektorze dostaw i paradoks wartości kontraktów , sugerują, że same zmiany legislacyjne i polityczne nie wystarczą. Polityka Zakupowa Państwa, choć jest zbiorem wytycznych i rekomendacji, nie wprowadza bezpośrednich zmian w prawie zamówień publicznych. Jej skuteczność zależy zatem od dobrowolnego i konsekwentnego stosowania przez tysiące różnorodnych instytucji zamawiających w całej Polsce. Brak bezpośredniego mechanizmu egzekwowania tych zaleceń (poza ogólnymi kontrolami UZP) może prowadzić do nierównomiernej implementacji i utrzymywania się barier w praktyce, nawet jeśli intencja polityki jest pro-MŚP. Konieczne jest zatem dalsze budowanie zdolności MŚP, edukacja zamawiających oraz monitorowanie realnego wpływu tych polityk na praktykę rynkową, aby przekształcić intencje w rzeczywistą równość szans. 

Wprowadzenie dobrowolnego mechanizmu certyfikacji wykonawców ma potencjał być prawdziwym przełomem dla MŚP. Umożliwienie jednorazowego potwierdzania zdolności i zasobów dla wielu postępowań bezpośrednio adresuje problem biurokracji i czasochłonności przygotowania ofert, który jest jedną z głównych barier dla mniejszych firm. Certyfikacja może znacząco obniżyć koszty uczestnictwa w przetargach i zwiększyć efektywność MŚP, przyspieszając proces weryfikacji dla zamawiających i zmniejszając liczbę odwołań. Jeśli ten mechanizm zyska powszechną akceptację zarówno wśród wykonawców, jak i zamawiających, może znacząco obniżyć koszty uczestnictwa w przetargach i zwiększyć efektywność MŚP, przyczyniając się do bardziej zrównoważonego i równoprawnego rynku.  

V.B. Inne programy i działania

Oprócz Polityki Zakupowej Państwa, funkcjonuje szereg innych programów i inicjatyw wspierających MŚP w dostępie do zamówień publicznych:

• Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) oferuje szkolenia i doradztwo z zakresu zamówień publicznych skierowane do MŚP zainteresowanych ubieganiem się o zamówienia na terenie Polski.  

• Program "Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki" (FENG) wspiera MŚP w obszarach takich jak badania i rozwój (B+R), wdrożenie innowacji, cyfryzacja i internacjonalizacja.  

• Inicjatywa "Team Poland", zrzeszająca instytucje z Grupy PFR, ma na celu kompleksowe wsparcie MŚP w ekspansji międzynarodowej i zwiększaniu konkurencyjności na arenie międzynarodowej.  

• Platformy e-Zamówienia i eNotices2: Cyfryzacja procesów zakupowych poprzez wprowadzenie elektronicznych platform zakupowych ma na celu usprawnienie procedur, zwiększenie transparentności i ograniczenie biurokracji. Platformy te oferują narzędzia do wyszukiwania ogłoszeń, śledzenia statusu przetargów i zarządzania dokumentacją, a także narzędzia do analizy rynku, co pomaga MŚP lepiej zrozumieć konkurencję i dostosować swoje strategie.  

VI. Wnioski: Czy Równość Staje się Rzeczywistością?

Analiza udziału MŚP w polskich zamówieniach publicznych od 2004 roku, ze szczególnym uwzględnieniem sektora dostaw, prowadzi do złożonych wniosków w odpowiedzi na pytanie "Czy naprawdę jesteśmy równi?".

VI.A. Podsumowanie kluczowych zmian i ich wpływu

Ewolucja Prawa Zamówień Publicznych, a zwłaszcza nowa ustawa z 2021 roku, wprowadziła wiele pozytywnych zmian, które miały na celu ułatwienie dostępu MŚP do rynku. Pełna elektronizacja procesów przetargowych, wprowadzenie stałych progów w złotych dla zamówień krajowych (eliminujących ryzyko walutowe) oraz elastyczniejsze tryby postępowania z możliwością negocjacji, to kroki w kierunku większej transparentności i mniejszego formalizmu. Polityka Zakupowa Państwa aktywnie promuje dzielenie zamówień na części, krótsze terminy płatności, obowiązkowe zaliczki oraz planuje wprowadzenie mechanizmu certyfikacji wykonawców, co ma znacząco zmniejszyć obciążenia administracyjne dla MŚP. Te działania są zgodne z unijnymi i krajowymi celami wspierania MŚP i profesjonalizacji zamówień publicznych.

VI.B. Utrzymujące się wyzwania i luki

Mimo tych znaczących wysiłków, MŚP nadal borykają się z pewnymi wyzwaniami. Obserwujemy paradoks, w którym MŚP wykazują bardzo wysoki udział w liczbie składanych ofert (zwłaszcza poniżej progów unijnych), ale ich udział w wartości pozyskiwanych kontraktów, szczególnie tych o wyższej wartości (powyżej progów unijnych), jest nieproporcjonalnie niski. To sugeruje, że większe zamówienia wciąż pozostają poza ich zasięgiem.

Sektor dostaw jawi się jako szczególnie problematyczny, charakteryzujący się wysokim odsetkiem postępowań z jedną ofertą. Ta niska konkurencyjność w dostawach wskazuje na utrzymujące się bariery, które mogą wynikać ze specyfiki branży, wysokich wymagań logistycznych lub dominacji kilku dużych graczy. Choć przepisy dotyczące "użyczenia doświadczenia" są dla dostaw bardziej elastyczne (nie wymagają fizycznego wykonania części zamówienia przez podmiot użyczający), to ogólne problemy z konkurencyjnością w tym sektorze pozostają.

Wymogi doświadczenia, choć prawnie podlegają zasadzie proporcjonalności i są wspierane orzecznictwem KIO, w praktyce nadal stanowią przeszkodę dla wielu MŚP, które często nie posiadają sformalizowanych referencji z rynku komercyjnego lub napotykają na nadmierne wymagania.

VI.C. Perspektywy i rekomendacje

Droga do pełnej równości w dostępie do zamówień publicznych jest procesem ewolucyjnym, wymagającym ciągłego dostosowywania przepisów i praktyk. Aby wzmocnić pozycję MŚP, rekomenduje się:

• Dalsze monitorowanie i egzekwowanie zasad: Należy konsekwentnie monitorować i egzekwować przez zamawiających zasady proporcjonalności wymagań oraz dzielenia dużych zamówień na mniejsze części, co jest kluczowe dla zwiększenia szans MŚP.

• Edukacja i wsparcie: Kontynuowanie i rozszerzanie programów edukacyjnych i doradczych dla MŚP w zakresie cyfryzacji i efektywnego korzystania z narzędzi takich jak Platforma e-Zamówienia i eNotices2.

• Wdrożenie certyfikacji: Mechanizm certyfikacji wykonawców ma duży potencjał w redukcji biurokracji i ułatwieniu weryfikacji zdolności MŚP. Jego sukces zależy od powszechnej akceptacji i efektywności w praktyce.

• Ukierunkowane rozwiązania dla dostaw: Konieczne są dalsze analizy specyficznych barier w sektorze dostaw, aby opracować bardziej ukierunkowane rozwiązania, które zwiększą konkurencyjność w tym obszarze.

• Wspieranie innowacyjności: Dalsze promowanie zamówień wspierających innowacyjność, energooszczędność i ekologię, co może otworzyć nowe możliwości dla MŚP specjalizujących się w tych obszarach.

Wspieranie MŚP w zamówieniach publicznych to nie tylko kwestia równości szans, ale także strategiczny cel gospodarczy. Zwiększenie ich udziału przyczynia się do wzrostu innowacyjności, konkurencyjności na rynku oraz efektywniejszego wydatkowania środków publicznych. 

VI.D. Odpowiedź na pytanie "Czy naprawdę jesteśmy równi?"

W świetle przedstawionych danych i analiz, odpowiedź na pytanie "Czy naprawdę jesteśmy równi?" jest złożona i niejednoznaczna. MŚP z pewnością zyskały na równości dostępu do informacji i procedur dzięki elektronizacji i uproszczeniom. Zwiększyła się ich aktywność w mniejszych zamówieniach, co jest pozytywnym sygnałem. Jednakże, w kontekście wartości pozyskiwanych kontraktów, zwłaszcza tych większych, oraz w sektorach o specyficznych barierach (takich jak dostawy), pełna równość szans pozostaje celem, do którego polski system zamówień publicznych wciąż dąży. Droga do pełnej równości jest procesem ewolucyjnym, wymagającym ciągłego dostosowywania przepisów i praktyk, a także aktywnego wsparcia i edukacji wszystkich uczestników rynku.

---

#ZamówieniaPubliczne #MŚP #PZP #PolskaGospodarka #Dostawy #RównośćSzanse #BiznesWPolsce #Przetargi #PolitykaZakupowaPaństwa #EwolucjaPZP