Kluczowe Astepty Terminów, Odwołań, Wizji lokalnych i Poufności w Zamówieniach Publicznych (PZP)

1. Wprowadzenie: Dynamika Postępowań o Zamówienia Publiczne

Postępowania o zamówienia publiczne stanowią fundamentalny element funkcjonowania wielu instytucji publicznych i przedsiębiorstw, regulując proces nabywania dostaw, usług oraz robót budowlanych. Jest to proces złożony, w którym precyzyjne zasady i terminy odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu jego efektywności i sprawiedliwości. Podstawą każdego postępowania jest zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości, jak stanowi Art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (PZP). Adekwatne terminy składania ofert, możliwość wnoszenia odwołań oraz jasne reguły dotyczące dostępu do informacji są niezbędne dla prawidłowego przebiegu tych procesów.

Niniejszy artykuł ma na celu dogłębną analizę kluczowych aspektów regulujących te obszary w świetle aktualnych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2024.1320 t.j.) oraz najnowszego orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). Warto zauważyć, że choć pierwotny tekst odnosi się do konkretnych artykułów (np. Art. 43, Art. 181, Art. 9a, Art. 37) z wcześniejszych wersji PZP, to fundamentalne zasady, które reprezentują – takie jak adekwatność terminów, wpływ odwołań, wymóg wizji lokalnej czy ochrona poufności – pozostają filarami systemu zamówień publicznych i są wciąż obecne w obowiązującej ustawie, choć często pod zmienionymi numerami artykułów. To podkreśla ewolucję prawa, która dąży do utrzymania spójności w zakresie kluczowych wartości, jednocześnie dostosowując przepisy do zmieniających się realiów prawnych i technologicznych. Dla praktyków oznacza to konieczność skupienia się na istocie regulacji i ich celach, a nie tylko na literalnym brzmieniu przepisów, które mogą ulegać formalnym zmianom.

2. Adekwatność Terminów Składania Ofert: Między Minimum a Rzeczywistymi Potrzebami

Wyznaczanie terminów składania ofert jest jednym z najbardziej krytycznych obowiązków zamawiającego, mającym bezpośredni wpływ na jakość i konkurencyjność składanych propozycji. Zgodnie z Art. 131 ust. 1 oraz Art. 283 aktualnej ustawy PZP (Dz.U. 2024.1320 t.j.), zamawiający jest zobowiązany uwzględnić złożoność zamówienia oraz czas niezbędny na przygotowanie i złożenie oferty. Terminy te nie mogą być krótsze niż minima ustawowe, które różnią się w zależności od wartości zamówienia i trybu postępowania.

Dla zamówień o wartości równej lub przekraczającej progi unijne (określone w przepisach wydanych na podstawie Art. 11 ust. 8 PZP, obecnie wynoszące m.in. 143 000 euro dla dostaw/usług rządowych i 221 000 euro dla samorządowych, a 5 538 000 euro dla robót budowlanych), minimalny termin składania ofert wynosi 35 dni od dnia przekazania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (UPUE), jak stanowi Art. 138 ust. 1 PZP Istnieje jednak możliwość skrócenia tego terminu do 15 dni, jeśli zamawiający opublikował wstępne ogłoszenie informacyjne, które zawierało wszystkie wymagane informacje (zgodnie z Art. 138 ust. 2 pkt 1 PZP). Jest to odpowiednik dawnego Art. 43 ust. 2b pkt 1 PZP. W przypadku zamówień poniżej progów unijnych, minimalne terminy są krótsze: 7 dni dla dostaw i usług oraz 14 dni dla robót budowlanych od dnia zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych, zgodnie z Art. 283 PZP.

Należy podkreślić, że terminy minimalne to jedynie punkt wyjścia, a nie docelowa wartość. Ustawa wyraźnie wskazuje, że w przypadku zamówień szczególnie skomplikowanych, które wymagają od wykonawców analizy wielu złożonych dokumentów, przeprowadzenia szczegółowych kalkulacji, czy też zastosowania innowacyjnego podejścia, termin wyznaczony przez zamawiającego powinien być adekwatny do stopnia skomplikowania zamówienia. KIO konsekwentnie podtrzymuje tę zasadę, wskazując, że termin na przygotowanie i złożenie ofert musi uwzględniać rozmiary i skomplikowanie przedmiotu zamówienia. Przykładem jest wyrok KIO 1753/14, w którym Izba uznała, że 22-dniowy termin był zbyt krótki dla złożonego projektu budowlanego, uniemożliwiając wykonawcom przygotowanie rzetelnych ofert i nakazała jego przedłużenie o co najmniej 14 dni. Podobnie, w wyroku KIO 3761/23, choć odwołanie wykonawcy zostało oddalone, Izba szczegółowo analizowała, czy 4-dniowe przedłużenie terminu po istotnej zmianie Specyfikacji Warunków Zamówienia (SWZ) było wystarczające.

Powyższe wskazuje, że minimalne terminy ustawowe mogą stanowić pułapkę dla zamawiających. Choć ich zastosowanie jest formalnie zgodne z prawem, nie zawsze przekłada się na zapewnienie uczciwej konkurencji i umożliwienie wykonawcom złożenia optymalnych ofert. KIO wielokrotnie podkreślała, że samo przestrzeganie minimalnych terminów, bez uwzględnienia rzeczywistej złożoności projektu, jest błędem. Taka sytuacja prowadzi do napięcia między literalnym przestrzeganiem przepisów a ich duchem, który nakazuje zapewnienie realnej konkurencji. W praktyce, ustalenie zbyt krótkiego terminu, nawet jeśli mieści się w ustawowym minimum, może zostać uznane za naruszenie Art. 7 ust. 1 PZP, ponieważ ogranicza zdolność wykonawców do rzetelnego przygotowania oferty i tym samym narusza zasady uczciwej konkurencji. Zamawiający powinni zatem przeprowadzać szczegółową analizę złożoności zamówienia, wymaganych kalkulacji i potencjalnych innowacji, aby wyznaczyć termin, który faktycznie umożliwi przygotowanie wysokiej jakości ofert, minimalizując ryzyko odwołań i opóźnień.

3. Środki Ochrony Prawnej: Odwołanie na Termin Składania Ofert

System zamówień publicznych przewiduje mechanizmy ochrony prawnej dla wykonawców, z których najważniejszym jest odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). Wykonawcom przysługuje prawo do wniesienia odwołania w przypadku niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego lub zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany.¹⁹ Dotyczy to szerokiego zakresu działań, w tym określenia warunków udziału w postępowaniu, opisu przedmiotu zamówienia, a także – co kluczowe w kontekście niniejszego artykułu – terminów składania ofert, zwłaszcza w zamówieniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne (Art. 513 pkt 1 PZP).

Wniesienie odwołania dotyczącego treści ogłoszenia o zamówieniu lub postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SWZ) może mieć bezpośredni wpływ na bieg postępowania, prowadząc do przedłużenia terminu składania ofert. Choć pierwotny tekst odnosił się do dawnego Art. 181 ust. 5 PZP, aktualna ustawa zawiera bardziej precyzyjne regulacje w tym zakresie. Zgodnie z Art. 271 ust. 3 PZP, w przypadku istotnej zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu, zamawiający

przedłuża termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo termin składania ofert o czas niezbędny do wprowadzenia zmian. Podobnie, Art. 137 ust. 6 PZP stanowi, że jeżeli zmiana treści SWZ jest istotna dla sporządzenia oferty lub wymaga od wykonawców dodatkowego czasu na zapoznanie się ze zmianą i przygotowanie ofert, zamawiający również

przedłuża termin składania ofert.

Wniesienie odwołania do KIO nie wstrzymuje automatycznie biegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, z wyjątkiem zakazu zawarcia umowy do czasu rozstrzygnięcia odwołania (Art. 577 PZP). Oznacza to, że zamawiający może kontynuować czynności w postępowaniu, w tym przyjmować oferty. Jednakże, jeśli zarzuty odwołania dotyczą kluczowych postanowień SWZ, które mogą mieć wpływ na sposób przygotowania oferty przez wykonawców, przesunięcie terminu składania ofert jest konieczne. Zaniechanie takiej decyzji może narazić postępowanie na unieważnienie.

Przykład opisany w oryginalnym tekście, gdzie wykonawca składa odwołanie na 15-dniowy termin składania ofert (odpowiednik aktualnego Art. 138 ust. 2 pkt 1 PZP), doskonale ilustruje strategiczne wykorzystanie odwołania. Zamawiający, świadomy potencjalnej długości rozprawy KIO i ryzyka przegranej, często decyduje się na proaktywne przedłużenie terminu. Taka zmiana czyni odwołanie bezzasadnym, co często skutkuje jego wycofaniem przez wykonawcę. Ten mechanizm stanowi skuteczne narzędzie dla wykonawców, pozwalające im wymusić adekwatne terminy, nawet jeśli formalnie mieściły się one w ustawowych minimach.

Odwołanie w tym kontekście funkcjonuje nie tylko jako środek ochrony prawnej, ale także jako narzędzie strategiczne i edukacyjne. Zmusza zamawiającego do ponownej oceny adekwatności ustalonych terminów, zwłaszcza w obliczu potencjalnej kontroli KIO i ryzyka unieważnienia całego postępowania. Działa to jako forma sprzężenia zwrotnego z rynku, nakłaniając zamawiających do bardziej przemyślanego podejścia do harmonogramowania przetargów. Wykonawcy powinni być świadomi tego prawa i wykorzystywać je nie tylko w przypadku oczywistych naruszeń, ale także w sytuacjach, gdy terminy, choć formalnie poprawne, faktycznie uniemożliwiają rzetelne przygotowanie oferty. Taka proaktywna postawa wykonawców może przyczynić się do podniesienia standardów w zamówieniach publicznych i promowania bardziej proporcjonalnych i przejrzystych praktyk.

4. Wizja Lokalna i Dokumenty Dostępne na Miejscu: Ułatwienie czy Bariera?

W niektórych postępowaniach o zamówienia publiczne, ze względu na specyfikę przedmiotu zamówienia, zamawiający może przewidzieć lub wręcz wymagać od wykonawców odbycia wizji lokalnej lub sprawdzenia dokumentów niezbędnych do realizacji zamówienia, dostępnych na miejscu. Kwestie te reguluje Art. 131 ust. 2 aktualnej ustawy PZP (Dz.U. 2024.1320 t.j.). W takich przypadkach zamawiający ma obowiązek wyznaczyć terminy składania ofert z uwzględnieniem czasu niezbędnego do zapoznania się przez wykonawców z informacjami koniecznymi do przygotowania oferty, przy czym terminy te muszą być dłuższe od ustawowych terminów minimalnych.

Celem wizji lokalnej lub udostępnienia dokumentów na miejscu jest umożliwienie wykonawcom dokładnego zapoznania się z warunkami realizacji zamówienia, które nie mogą być w pełni opisane w dokumentacji przetargowej. Ma to służyć prawidłowemu określeniu wartości oferty i jest traktowane jako element opisu przedmiotu zamówienia, mający na celu uzyskanie lepszych i bardziej precyzyjnych ofert. Wizja lokalna jest uzasadniona, gdy dostawy, usługi lub roboty budowlane będą wykonywane w warunkach na tyle nietypowych, że niemożliwe jest ich adekwatne opisanie, a zrozumienie tych warunków umożliwi wykonawcom podjęcie racjonalnej decyzji o złożeniu oferty.

Istotną zmianą w stosunku do interpretacji przedstawionej w oryginalnym tekście, która sugerowała, że nie można wyciągać negatywnych konsekwencji wobec wykonawcy za brak udziału w wizji lokalnej, jest aktualne brzmienie przepisów. Nowe PZP, w Art. 131 ust. 2, wyraźnie pozwala zamawiającemu

wymagać złożenia oferty po odbyciu wizji lokalnej. Co więcej, Art. 226 ust. 1 pkt 18 PZP stanowi, że zamawiający

odrzuca ofertę, jeżeli została złożona bez odbycia wizji lokalnej lub bez sprawdzenia dokumentów niezbędnych do realizacji zamówienia dostępnych na miejscu u zamawiającego, w przypadku gdy zamawiający tego wymagał w dokumentach zamówienia. To fundamentalna zmiana paradygmatu, która oznacza, że wykonawcy nie mogą już "ryzykować" brakiem udziału w obowiązkowej wizji lokalnej, jeśli zamawiający jasno określił ten wymóg w dokumentach zamówienia. Brak uczestnictwa w takiej wizji, gdy jest ona obligatoryjna, skutkuje odrzuceniem oferty.

Jeśli zamawiający wymaga wizji lokalnej lub sprawdzenia dokumentów na miejscu, musi wyznaczyć termin składania ofert dłuższy od minimalnego. Praktyka pokazuje, że nawet minimalne wydłużenie (np. o jeden dzień) może okazać się niewystarczające. Często po odbyciu wizji lokalnej lub zapoznaniu się z dokumentami pojawiają się dodatkowe pytania do treści SWZ, które mogą być na tyle zasadne, że wymagają modyfikacji ogłoszenia, a co za tym idzie – dalszego przedłużenia terminu składania ofert. Zamawiający powinien zatem wyznaczyć termin odpowiednio dłuższy, aby mieć możliwość skutecznego udzielenia odpowiedzi na zadane pytania i w razie konieczności modyfikacji zapisów SWZ i ogłoszenia.

Zmiana w podejściu do obowiązkowej wizji lokalnej jest kluczowa. Dawniej, wykonawca mógł podjąć ryzyko i złożyć ofertę bez wizji, nie ponosząc negatywnych konsekwencji. Obecnie, jeśli zamawiający wyraźnie określi wymóg wizji lokalnej w dokumentach zamówienia, staje się ona obligatoryjna, a jej brak prowadzi do odrzucenia oferty. Ma to na celu zapewnienie, że wykonawcy dysponują wszystkimi niezbędnymi informacjami do przygotowania rzetelnej oferty, co w konsekwencji ma zmniejszyć ryzyka podczas realizacji zamówienia i promować bardziej precyzyjne wyceny. Zamawiający zyskują silniejsze narzędzie do zapewnienia świadomego składania ofert, jednak muszą używać go rozważnie, upewniając się, że wizja lokalna faktycznie dostarcza informacji, których nie da się przekazać w inny sposób, a wyznaczony termin jest rzeczywiście adekwatny. KIO będzie prawdopodobnie szczegółowo badać zarówno uzasadnienie dla obligatoryjności wizji, jak i adekwatność wydłużonego terminu. 

5. Poufność Informacji w Postępowaniu: Balans między Jawnością a Ochroną Danych

Zasada jawności jest jednym z filarów zamówień publicznych, mającym na celu zapewnienie transparentności i kontroli społecznej nad wydatkowaniem środków publicznych. Jednakże, jawność ta nie jest absolutna i musi być równoważona z potrzebą ochrony informacji o charakterze poufnym, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawców oraz danych osobowych. Kwestie udostępniania dokumentów i poufności reguluje Art. 74 aktualnej ustawy PZP (Dz.U. 2024.1320 t.j.).

Zgodnie z Art. 74 ust. 1 PZP, protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek. Załączniki do protokołu postępowania, w tym oferty wraz z załącznikami, udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniu postępowania. Oferty wraz z załącznikami udostępnia się niezwłocznie po otwarciu ofert, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia otwarcia ofert.

Kluczowe jest jednak zastrzeżenie zawarte w Art. 74 ust. 2 PZP, które stanowi, że nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny, w tym przekazywanych w toku negocjacji lub dialogu. Dotyczy to również dokumentów, których zamawiający nie opublikował do powszechnej wiadomości na stronie internetowej, jeśli nałożył na wykonawców wymogi mające na celu ochronę ich poufnego charakteru, zgodnie z dawniej obowiązującym Art. 37 ust. 6 PZP. W takim przypadku zamawiający określa w specyfikacji istotnych warunków zamówienia środki mające na celu ochronę poufnego charakteru informacji oraz wskazuje sposób uzyskania tych informacji.

Dodatkowo, Art. 74 ust. 3 i 4 PZP wprowadza ograniczenia w udostępnianiu danych osobowych zawartych w protokole lub załącznikach, jeśli wniesiono żądanie dotyczące prawa do ograniczenia przetwarzania danych osobowych na podstawie RODO. W konsekwencji, zamawiający, udostępniając protokół i załączniki, nie udostępnia danych osobowych i danych szczególnie wrażliwych, które się w nim znalazły, np. poprzez ich anonimizację.

W praktyce, zamawiający musi dbać o ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawców oraz danych osobowych, jednocześnie zapewniając transparentność postępowania. Wykonawcy z kolei powinni wyraźnie zastrzegać, które informacje w ich ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, uzasadniając to w sposób przekonujący. Brak takiego zastrzeżenia lub jego niewystarczające uzasadnienie może skutkować ujawnieniem informacji, które wykonawca uważa za poufne.

System zamówień publicznych dąży do dynamicznego balansu między zasadą transparentności a ochroną danych. Ustawa PZP, w szczególności Art. 74, stara się pogodzić te często sprzeczne cele. Prawo zamówień publicznych uznaje, że nie wszystkie informacje mogą być publicznie dostępne, zwłaszcza te, które stanowią rzeczywistą tajemnicę przedsiębiorstwa lub dane osobowe. Jest to proces wymagający od zamawiających starannego osądu i opracowania solidnych procedur wewnętrznych do obsługi i redagowania wrażliwych informacji przed ich publicznym ujawnieniem. Wykonawcy natomiast muszą zrozumieć kryteria, które decydują o uznaniu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa i aktywnie ją chronić w swoich dokumentach. Niewłaściwe zarządzanie poufnością może prowadzić do nieuzasadnionego ujawnienia wrażliwych danych biznesowych lub, przeciwnie, do braku transparentności, który może stać się podstawą odwołań. Ten obszar jest szczególnie wrażliwy na zmieniające się interpretacje, zarówno na gruncie RODO, jak i orzecznictwa KIO.

6. Podsumowanie i Rekomendacje

Analiza kluczowych aspektów terminów składania ofert, środków ochrony prawnej, wymogów wizji lokalnej oraz zasad poufności w zamówieniach publicznych w świetle aktualnej ustawy PZP i orzecznictwa KIO prowadzi do kilku istotnych wniosków i rekomendacji dla obu stron postępowania.

Kluczowe wnioski:

• Terminy składania ofert: Adekwatność terminów jest znacznie ważniejsza niż samo przestrzeganie minimalnych terminów ustawowych. Złożoność zamówienia, zakres wymaganych dokumentów i kalkulacji muszą być głównymi czynnikami determinującymi długość terminu, aby zapewnić uczciwą konkurencję i możliwość złożenia rzetelnych ofert.
• Środki ochrony prawnej (odwołania): Odwołanie na terminy może być skutecznym narzędziem wykonawców do wymuszenia adekwatnych terminów. Zamawiający powinni traktować takie odwołania jako sygnał do weryfikacji swoich założeń i być gotowi na proaktywne przedłużenie terminów, aby uniknąć długotrwałych sporów i ryzyka unieważnienia postępowania.
• Wizja lokalna i dokumenty na miejscu: Nowe PZP (Art. 131 ust. 2, Art. 226 ust. 1 pkt 18) wprowadziło istotną zmianę, dając zamawiającym możliwość obligatoryjnego wymagania wizji lokalnej lub sprawdzenia dokumentów na miejscu. Oznacza to, że wykonawcy muszą traktować ten wymóg poważnie, gdyż jego brak, jeśli jest jasno określony w dokumentach zamówienia, może skutkować odrzuceniem oferty.
• Poufność informacji: Ustawa chroni informacje poufne i dane osobowe, ale wymaga od wykonawców aktywnego ich zastrzegania i uzasadniania. Zamawiający muszą z kolei zapewnić odpowiednie procedury ochrony tych danych, równoważąc je z zasadą jawności postępowania.

Rekomendacje dla Zamawiających:

• Precyzyjna analiza złożoności: Przed wyznaczeniem terminu składania ofert, należy przeprowadzić szczegółową analizę złożoności zamówienia, zakresu wymaganych dokumentów, kalkulacji oraz ewentualnych innowacyjnych rozwiązań. Nie należy opierać się wyłącznie na minimalnych terminach ustawowych, które dla skomplikowanych zamówień są zazwyczaj niewystarczające.
• Proaktywne zarządzanie ryzykiem odwołań: Należy być przygotowanym na odwołania dotyczące terminów. W przypadku zasadnych zarzutów, rozważenie proaktywnego przedłużenia terminu może zapobiec długotrwałym sporom przed KIO i ryzyku unieważnienia całego postępowania.
• Uzasadnienie i organizacja wizji lokalnej: Jeśli wizja lokalna jest wymagana, należy jasno uzasadnić jej niezbędność w dokumentach zamówienia. Kluczowe jest również zapewnienie odpowiednio długiego terminu na przygotowanie ofert po jej odbyciu, uwzględniając czas na ewentualne pytania i modyfikacje SWZ.
• Wdrożenie procedur poufności: Należy wprowadzić jasne i spójne procedury dotyczące ochrony informacji poufnych i danych osobowych w dokumentacji przetargowej oraz w trakcie udostępniania dokumentów, zgodnie z Art. 74 PZP i RODO.

Rekomendacje dla Wykonawców:

• Gruntowna analiza SWZ: Zawsze należy dokładnie analizować Specyfikację Warunków Zamówienia pod kątem złożoności zamówienia i adekwatności wyznaczonych terminów.
• Świadome wykorzystanie środków odwoławczych: W przypadku rażąco krótkich lub nieadekwatnych terminów, należy rozważyć wniesienie odwołania do KIO, pamiętając o konieczności solidnego uzasadnienia zarzutów, wskazując na obiektywną niemożność przygotowania oferty.
• Bezwzględny udział w obowiązkowej wizji lokalnej: Jeśli zamawiający wymaga obligatoryjnej wizji lokalnej lub sprawdzenia dokumentów na miejscu, należy bezwzględnie w niej uczestniczyć, gdyż jej brak może skutkować odrzuceniem oferty.
• Skuteczne zastrzeganie poufności: Należy wyraźnie i z uzasadnieniem zastrzegać tajemnicę przedsiębiorstwa w swojej ofercie, aby chronić wrażliwe dane biznesowe przed nieuprawnionym ujawnieniem.